Las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos y el círculo virtuoso de ampliación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Por: Jorge Ernesto Roa
Docente e investigador
Universidad Externado

Uno de los cambios más trascendentales en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos radica en la aparición de nuevas voces institucionales domésticas que se articulan con los órganos interamericanos para fortalecer la protección de los derechos humanos en el continente. Así como, en su momento, el control de convencionalidad fue un (insatisfactorio) intento de articular a los jueces y a otro tipo de autoridades en el proceso de aplicación de los estándares interamericanos sobre protección de los derechos humanos, ahora, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (comisiones, defensorías, personerías, inter alia) se suman a la red interamericana de protección de los derechos humanos.

En efecto, el Sistema Interamericano, que había sido -clásicamente- concebido como el conjunto de órganos creados en el marco de la Organización de Estados Americanos, se ha ampliado para incorporar a las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos. Estas, según sus competencias, no solo difunden o aplican los estándares interamericanos, sino que han tenido la iniciativa de recopilar información y acompañar el cumplimiento de las decisiones de la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Lo importante de este proceso es que no se trata de un cambio intersistémico en el que la autoridad de un ordenamiento (doméstico) actúa para garantizar la efectividad de las resoluciones proferidas por una autoridad de otro ordenamiento (interamericano), sino de una transformación intrasistémica que ocurre dentro de un mismo sistema y por autoridades que comparten su pertenencia funcional al espacio jurídico interamericano.

Este nuevo rol de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos -como integrantes del Sistema Interamericano en sentido amplio- tiene su fuente de legitimidad formal en los convenios o acuerdos de cooperación que aquellas han suscrito tanto con la Corte IDH como con la CIDH para coordinarse y colaborar de manera articulada en el seguimiento al cumplimiento de las decisiones de los órganos interamericanos. Además de esas fuentes de legitimidad formal, la labor de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos potencia su legitimidad democrática y social cuando estas realizan un trabajo independiente, deliberativo y dialógico con las demás autoridades nacionales. Asimismo, el resultado del rol de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos adquiere prestigio y es tenido en cuenta cuando constituye información de calidad, contrastada y verificada.

El efecto del proceso es que se articula una institucionalidad local que amplía el alcance y la cobertura de los estándares interamericanos a lugares y espacios que ningún otro sistema internacional de protección de los derechos humanos podría lograr. Se trata, en definitiva, de cooperación técnica entre las autoridades nacionales de derechos humanos y los órganos del Sistema Interamericano que constituye también una especie de representación meritocrática de los ciudadanos.

Uno de los aspectos más destacables de este rol interamericano de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos es que implica una coordinación dialógica con las otras autoridades domésticas. Eso significa que las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos no reclaman una superioridad jurídica o jerárquica sobre las demás autoridades nacionales, ni pretenden realizar una labor de accountability institucional. Por el contrario, el objetivo es generar espacios de encuentro y deliberación entre los destinatarios de las decisiones interamericanas y sus beneficiarios para evaluar el estado de cumplimiento de esas órdenes, los retos institucionales y la mejor manera de avanzar hacia la plena satisfacción de los mandatos interamericanos. En algunos casos, esa deliberación involucra a los propios órganos del Sistema Interamericano en escenarios en los que no existen partes, ni la contradicción propia del procedimiento contencioso. De esa manera, la eficacia del Sistema Interamericano se traslada de su función más coercitiva hacia sus funciones de promoción, consultivas y de prevención.

Desde el punto de vista constitucional, muchas de estas actividades de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos corresponden a sus funciones más básicas y esenciales: solicitar y sistematizar información; elaborar guías o informes; diseñar protocolos o rutas de atención; convocar espacios de deliberación; visitar comunidades o formular peticiones respetuosas a las demás autoridades para que entreguen o produzcan información. De manera que no ocurre una extralimitación de las funciones o un ejercicio expansivo de las competencias de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos sino la simple aplicación de facultades (constitucionales y legales) previamente asignadas a un ámbito específico: el de las decisiones de los órganos del Sistema Interamericano.

En algunos casos, la simple petición de información por parte de una Institución Nacional de Derechos Humanos a otra autoridad contribuye a que una orden interamericana se cumpla por parte de esta última. Esto es así porque hay muchos casos en los que el incumplimiento se debe más a una carga de inercia que a una imposibilidad fáctica o institucional. En otras oportunidades, la acción de la Institución Nacional de Derechos Humanos contribuye a visibilizar puntos ciegos cuando la administración no ha satisfecho un mandato interamericano en virtud de que no tiene información suficiente sobre el problema que debe resolver o la manera de hacerlo. Finalmente, hay casos de bloqueos institucionales o diferencias entre las víctimas y las autoridades en los que la intervención de las autoridades nacionales de derechos humanos permite superar el bloqueo o recuperar la interlocución.

Desde el punto de vista del derecho internacional, la acción de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos a favor del cumplimiento de las decisiones interamericanas no supone una sustitución de los canales diplomáticos de comunicación de los órganos interamericanos con el Estado, ni una intervención de las autoridades nacionales de derechos humanos en los procedimientos contenciosos, consultivos o cautelares ante la CIDH o la Corte IDH. Por el contrario, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos asumen su posición como autoridades nacionales, coadyuvan al cumplimiento de las decisiones interamericanas por parte de las demás autoridades domésticas y dan o amplían la voz de las víctimas y de sus representantes sin asumir la posición de ninguna de estas.

Desde luego, los órganos del Sistema Interamericano no están obligados a tomar en cuenta la información producida por las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos o respaldar su acción interna. Sin embargo, lo que suele ocurrir es que la información de ellas resulta un insumo valioso para los órganos del Sistema Interamericano, y los métodos dialógicos y deliberativos utilizados le confieren autoridad y valor intrínseco a ese tipo de actividades de acompañamiento. Por estas razones, los órganos del Sistema Interamericano finalmente utilizan esa información y suelen destacar como una buena práctica interamericana las actividades de las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos.

El anterior es un círculo virtuoso que inicia con la acción voluntaria y modesta de las autoridades nacionales de derechos humanos para avanzar el cumplimiento de las decisiones interamericanas. De esa manera, las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos fortalecen la legitimidad de las decisiones interamericanas. El segundo paso ocurre cuando los propios órganos del Sistema Interamericano valoran positivamente esas acciones y les reconocen autoridad. Por ejemplo, cuando en aplicación del artículo 41 de la CADH o 58c y 69.2 del Reglamento de la Corte IDH, el tribunal recibe oficialmente un informe emitido por una Institución Nacional de Derechos Humanos sobre un caso contencioso o sobre el estado de cumplimiento de una de sus sentencias. El círculo es virtuoso no solo porque existe un reforzamiento mutuo de la legitimidad de la acción para proteger los derechos humanos por parte de los órganos nacionales e interamericanos sino porque redunda en lo que más interesa: la garantía efectiva de las promesas más caras que se han hecho a quienes tocan todas las puertas (nacionales e interamericanas) en aras de intentar hallar la protección de sus derechos humanos.